Год земли: анализ борьбы за рынок земли на законодательном поле
2019 год запомнится нам как год полной перезагрузки в системе государственного управления, «турборежима» в реализации законотворческих процессов. И накануне годовщины президенства Владимира Зеленского самое время вспомнить, чем нам запомнился минувший год на законодательном поле.
Земельная реформа
Земельная реформа стала едва ли не самой обсуждаемой новостью. И это понятно. Десятки лет Украина жила в условиях теневого рынка земли, что устраивало сильных мира сего.
Мораторий земли стоит отменять — это факт. Прозрачность экономики, улучшение инвестиционного климата, повышение уровня благосостояния граждан — это все потенциальные последствия свободного оборота земель.
И первый шаг был сделан 13.11.19 г., когда Верховная Рада приняла в первом чтении проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения» №2178-10.
Законопроект неоднозначный. Стоит только вспомнить, что он был не единственный. От субъектов законодательной инициативы звучали предложения от проведения всенародного референдума для определения необходимости открытия свободного рынка до механизмов предотвращения монополии в агросекторе и финансовых инструментов привлечения средств для приобретения земли. Кроме того, позиция провластной политической партии менялась в зависимости от настроений граждан.
На сегодня мы имеем ряд положений, которыми планируется запустить оборот земли.
Во-первых, субъектами права собственности на землю сельскохозяйственного назначения определены территориальные общины, государство, граждане Украины, юридические лица Украины, созданные согласно законодательству Украины. Относительно последних есть определенное предостережение. До 2024 года такие права не получают те товаропроизводители, конечными бенефициарными владельцами которых являются иностранцы, работающие на сельхозземлях менее трех лет.
Во-вторых, устанавливается ограничение размера земельного банка в одних руках: до 35% земель в пределах одной объединенной территориальной громады (ОТГ), до 8% — в пределах одной области или АРК Крым, до 0,5% — в отношении всех земель с/х назначения Украины.
В-третьих, предлагается запретить субъектам, подпадающим под требования Закона Украины «О санкциях», приобретать права собственности на сельскохозяйственные земли Украины.
Читать по теме: Рынок земли в Украине: все, что нужно знать аграрию
Проголосованный проект однозначно нуждается в корректировках. Ведь до даты вступления Закона в силу — 1 октября 2020 года — установленные предохранители не заработают. Государственный земельный кадастр не наполнен информацией о земельных участках. Не завершена процедура децентрализации. Большинство сельхозземель государственной собственности еще не переданы в ОТГ. Действующее законодательство прописано таким образом, что доказать факт аффилированности лиц практически невозможно. Вопрос санкционности вообще субъективен. А механизм применения правовых последствий включения того или иного лица в соответствующий список в контексте права собственности на землю не урегулирован. Кроме того, остается едва ли не самый болезненный вопрос - продажа земли иностранцам — массовые митинги, с одной стороны, и позиция МВФ, с другой.
Новый парламентский год начался с рассмотрения именно проекта №2178-10. Как и было анонсировано, более двух тысяч правок слушаются во втором чтении. Прогнозируемо, что власть будет бояться негативной реакции общества, поэтому уполномоченный Президента Украины по земельным вопросам уже успел проинформировать, что иностранцы не получат сельхозземли без разрешения народа Украины. Концентрация «в одних руках» тоже планируется к сужению.
Операция инвентаризация
В контексте изменений в агросекторе стоит упомянуть принятый еще в 2018 году Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно решения вопроса коллективной собственности на землю, совершенствование правил землепользования в массивах земель сельскохозяйственного назначения, предотвращения рейдерства и стимулирования орошения в Украине» № 2498-VIII (вступил в силу 01.01.2019 г.), которым вводилась возможность проведения инвентаризации массива земель, в том числе невостребованных паев, полевых дорог, полезащитных лесополос, право передавать их в аренду, обмен земельных участков в массиве, в том числе в судебном порядке.
С момента принятия Закона земли бывших коллективных сельскохозяйственных предприятий считаются коммунальной собственностью. Принимая данный акт, законодатель понимал близость перспективы открытия рынка земли, поэтому проголосовал за изменения, которыми ограничил срок действия права эмфитевзиса и суперфиция — 50 лет. За уходящий год Госгеокадастр как распорядитель с/х земель подготовил приказы о передаче их объединенным территориальным общинам. Однако, факты фиксации права коммунальной собственности в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество — скорее исключение, чем правило.
Без нотариуса никуда
Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно защиты права собственности» №159-IX от 03.10.2019 г. ужесточил процедуру регистрации и ответственность за ее нарушение. Регистратор как ЕГР, так и ГРВП, обязуется проверять волеизъявление юридических лиц при внесении изменений в реестры. Представитель заявителя действует на основании нотариально удостоверенной доверенности. Изменения в реестр, касающиеся сведений об участниках обществ, отныне вносятся исключительно нотариусом, который нотариально заверяет соответствующие правоустанавливающие документы.
Договор аренды закончился? У тебя два пути
Закон Украины «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и некоторые другие законодательные акты относительно противодействия рейдерству» № 340-IX от 05.12.2019 г. вызывает неоднозначные эмоции. Основной целью нормативно-правового акта должно быть обеспечение защиты имущественных прав владельцев и пользователей земельных участков, предотвращение противоправного поглощения и захвата предприятий. Однако усматривается, что большинство положений фактически меняет формулировки действующей редакции или же они подтверждают уже существующую практику правоприменения. Остальные, наоборот, устанавливают новые механизмы его ущемления.
Основные ключевые изменения — отмена государственной регистрации земельного участка на основании решения суда, регистрация прав на землю исключительно при наличии информации о ней в Государственном земельном кадастре (ГЗК), регистрация требования о нотариальном удостоверении договоров как обременения в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество (ГРВП). Вместе с тем Закон вводит фактически два алгоритма действий в случае окончания срока действия договоров землепользования — автоматическое возобновление и преимущественное право на заключение договора на новый срок. И механизм их реализации вызывает массу вопросов.
Никакого рынка земли без инвентаризации
Представленный оппозиционным депутатом Вадимом Рабиновичем проект Закона «О государственной инвентаризации (аудите) земель» №2405 предусматривает отсрочку введения свободного оборота земель до завершения полной инвентаризации сельскохозяйственных земель Украины (установления собственника или пользователя земельного участка, определения местоположения земельного участка, его границ, размеров, правового статуса, выявления земель, которые не используются, используются нерационально или не по целевому назначению, установления количественных и качественных характеристик земель, необходимых для ведения государственного земельного кадастра, выявления и консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель).
Такой подход является абсолютно логичным и оправданным. Ведь по состоянию на сегодня 30% всех сельхозземель фактически бесхозные. Однако 04.02.2020 г. его сняли с рассмотрения.
Земельные процедуры — упрощай!
Если абстрагироваться от темы моратория, то стоит упомянуть еще один радикальный законопроект — «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений» №2194. Само название свидетельствует, что документом упрощаются процедуры в сфере земельных отношений. На сегодняшний день проект успешно прошел первое чтение. Однако усматривается, что «турборежим» работы парламентариев больше всего проявился именно во время его голосования.
Премьер-министр Украины Денис Шмигаль успокаивает, что ко второму чтению будут внесены несколько тысяч правок. Ведь текущая редакция содержит многочисленные ошибки, коллизионные моменты, отсутствие логической связи. Кроме кардинального перекраивания системы управления в сфере земельных ресурсов среди весомых изменений — передача основной массы земель государственной собственности в коммунальную, отмена институтов согласования землеустроительной документации и ее государственной экспертизы, право приобретать иностранцами земли как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного назначения, свободные от застройки. Предлагается внедрить пилотный проект регистрации земельных участков в Государственном земельном кадастре сертифицированными инженерами-землеустроителями и др.
Закон еще не принят. Каким образом такие коренные изменения повлияют на процесс землепользования в стране — время покажет. В общем, двоякое ощущение: с одной стороны, есть надежда, что будут нивелированы многочисленные надуманные отказы в согласовании проектов, а с другой, отсутствие контроля со стороны государства провоцирует недобросовестных субъектов к махинациям.
На сбор документов — год
Еще один законопроект, который находится в активной фазе рассмотрения, — «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты по планированию использования земель» №2280. Голосование в первом чтении состоялось 12.12.2019 г. Кроме вопросов, анонсируемых в пояснительной записке, важным моментом является процедура изменения целевого назначения — изменение вида целевого назначения возможно в случае соответствия комплексному плану пространственного развития общины (плану зонирования, детальному плану территории). Нивелируется действующая на сегодня норма о возможности изменения целевого назначения в случае, если это не противоречит генеральному плану населенного пункта.
Планы зонирования, детальные планы, а тем более новация — комплексные планы пространственного развития общины покрывают далеко не всю территорию Украины. Сам процесс разработки и утверждения градостроительной документации займет минимум год. В то же время положительным моментом данного проекта является признание, что изменение видов целевого назначения (коды согласно Классификации видов целевого назначения земель) не является изменением целевого назначения и не требует разработки документации по землеустройству и принятия решений органами власти, органами местного самоуправления (кроме земель, используемых в целях обороны).
В этом же контексте за неделю до того, 05.12.2019 г., Верховная Рада Украины приняла в первом чтении «Проект Закона о национальной инфраструктуре геопространственных данных» №2370.
Проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) через электронные аукционы» №2195 народные депутаты Украины приняли в первом чтении 14.11.2019 г. Проектом вводится процедура электронных аукционов в электронной торговой системе с целью обеспечения публичности, прозрачности, а также оптимизации процесса передачи земель (подобно площадкам СЕТАМ).
Подводя итоги
Анализ работы нового руководства государства дает надежды на завершение земельной реформы. Хотя качественная характеристика этого вопроса оставляет желать лучшего.
Президент Украины объявил 01.10.2020 г. датой официального запуска свободного оборота земель сельскохозяйственного назначения. В то же время принятие ряда нормативно-правовых актов, что бесспорно будет осуществлено до этого момента, не означает полной готовности к распродаже земель. Необходимо время для их реализации.
Земля является основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства, — этот принцип закреплен на конституционном уровне. Однако, по состоянию на сегодня государство не является достойным хозяином украинской земли. Органы государственной власти и местного самоуправления готовы продавать землю, при этом не владеют полной информацией о ее объеме, составе и правовом статусе.
При таких условиях задекларированные предохранители так и останутся формальностью, а потому не смогут защитить интересы всех участников рынка.
Да, действительно, процесс запущен. Наработки парламентариев относительно проведения массовой инвентаризации земель, завершение процесса децентрализации являются первоочередными к исполнению для того, чтобы отмена моратория стало максимально безболезненной.
Чиновники систематически информируют нас о новых достижениях и стратегических планах в этой сфере: внедрение финансовой поддержки фермеров (в государственном бюджете заложено почти 4,4 млрд грн), удешевление кредитных ставок на приобретение земли (не более 5% годовых), внедрение государственного фонда гарантирования кредитов для фермеров, создание фермерского реестра, который объединит в себе для удобства все существующие базы данных (реестры Минюста, Государственной налоговой службы, Государственного земельного кадастра и т. п.).
Кроме того, представители Кабинета Министров Украины делают ставку на повышение уровня образованности аграриев. В Украине планируют ввести институт совещательной поддержки, проводить различные бесплатные семинары, популяризировать международные финансовые организации, которые помогут разработать бизнес-планы проекта, настроить работу уже существующего товаропроизводителя.
Открытие рынка земли неизбежно. Однако дата 01.10.2020 г. кажется преждевременной. Учитывая, что планы действующей власти прямо пропорционально зависят от настроений населения. Надеемся, что ее представители прислушаются к голосу народа и предварительно проведут полный и качественный аудит земель, завершат наполнение информацией Государственного земельного кадастра, усовершенствуют механизмы реализации установленных законопроектом №2178-10 предохранителей, предложат достойные финансовые инструменты для приобретения земли в собственность, и выключат режим «турбо», поскольку принятие законов без надлежащего анализа и обсуждения не принесет никаких улучшений для экономики и жизни населения.
Продолжение следует ...
Татьяна Онищенко, советник, адвокат TOTUM LF
