Не в сухую землю: как подключить оросительные системы. Юридические нюансы
Одним из принципов успешного бизнеса является осознание и понимание реальности, в которой бизнес находится. Так утверждают современные авторитетные в мировом бизнес-сообществе эксперты. Для украинского агробизнеса такой реальностью за последние годы стало изменение климата. Речь главным образом идет не о сюжетах апокалиптических фильмов и не об идеологии экоактивистов, а о вполне ощутимых вещах — потере урожая, прибыли, рыночной доли.
По данным исследований Европейского агентства по окружающей среде, частота и интенсивность метеорологических и гидрологических засух увеличились на большей части Европы. Специалисты Немецкого центра экологических исследований им. Гельмгольца в течение последних 3 лет наблюдали аномально низкое количество осадков, в том числе, на территории Украины. Во время недавнего визита в южные районы Одесской области Вадим Шкаровский, заместитель Председателя Одесского областного совета, прямо заявил о катастрофической засухе в регионе. Это реальность, которая требует шагов как власти, так и бизнеса.
И в этой реальности гидротехническая мелиорация земель становится жизненной необходимостью для бизнеса, а не формальной статьей средне- или долгосрочного планирования.
Читать по теме: Мокрое дело: рейтинг самых сухих и влажных регионов Украины
Государственное регулирование
Подходы к решению проблемы были разными, а реализованные решения пока не дают говорить о существенных успехах.
Тем не менее, кроме общего регулирования, предусмотренного Земельным кодексом Украины и законодательством об охране земель, в Украине действует профильный для сферы мелиорации Закон Украины «О мелиорации земель». Закон устанавливает развитие мелиорации на основании государственных и местных программ.
Последняя общегосударственная программа была утверждена Кабинетом Министров Украины еще в 2000 году и была рассчитана до 2010 года. Однако в августе 2019 года правительство утвердило Стратегию орошения и дренажа на период до 2030 года, которая должна обеспечить стабильное развитие земледелия в Украине путем реформирования государственного регулирования и стимулирующими мерами.
Государственную политику в сфере гидротехнической мелиорации реализует Государственное агентство водных ресурсов Украины (Госводагентство), которое устанавливает правила и режимы эксплуатации общегосударственных и межхозяйственных мелиоративных систем.
Инвестиции в мелиорацию
Говоря о развитии мелиоративных систем, следует выделить две разные ситуации, с которыми сталкивается агросектор: земельные участки могут иметь доступ к общегосударственным или межхозяйственным мелиоративным системам, или могут не иметь такого доступа (ввиду географического расположения или демонтажа/разрушения мелиоративной системы).
В первой ситуации землепользователи проводят орошение, используя ресурсы мелиоративных систем, которые находятся в ведении Госводагентства. Как правило, это происходит на основании договоров с бассейновыми управлениями водных ресурсов Госводагентства и территориальными управлениями Госводагентства. Тарифы на услуги (фактически на водоснабжение для целей орошения) рассчитываются и утверждаются Госводагентством на основании Порядка определения стоимости на предоставление платных услуг бюджетными учреждениями, которые относятся в сферу управления Госводагентства, утвержденного общим приказом Минэкологии, Минэкономики и Минфина от 25.12.2013 № 544/1561/1130. Это само по себе является конфликтным моментом регулирования сферы мелиорации. Во-первых, государственный регулятор самостоятельно утверждает стоимость услуги, которую предоставляют подведомственные ему учреждения, составляющие единую структуру управления водными ресурсами. Во-вторых, прозрачной и гибкой методики расчета тарифа указанный выше акт не содержит, устанавливая скорее концепцию формирования тарифа. Общеизвестно, что на протяжении последних лет каждый поливочный сезон связан с протестами аграриев, пользующихся государственными и коммунальными мелиоративными системами, из-за постоянного повышения тарифов.
В случае с мелиоративными системами Госводагентства инвестиции могут быть в модернизацию (реконструкцию) или ремонт таких систем. Хотя частные средства могут быть источником финансирования для реконструкции или ремонта мелиоративных систем Госводагентства, для инвестора такой подход фактически будет означать безвозвратную помощь государству или территориальной громаде. Согласно Закону Украины «О мелиорации земель», общегосударственные мелиоративные системы находятся исключительно в государственной собственности, а межхозяйственные мелиоративные системы — в государственной или коммунальной собственности. Соответственно, приобрести в собственность (или даже в пользование) определенную мелиоративную систему для дальнейшей модернизации невозможно. Не предусматривает украинское законодательство и возможность предоставления скидок на тарифы в зачет профинансированных улучшений.
Выходом в этой ситуации могла бы быть передача мелиоративных систем Госводагентства в концессию (например, консорциуму агропроизводителей в рамках одного орошаемого массива). Однако без надлежащего регулирования ценообразования в сфере мелиорации выгода концессионера совсем не очевидна, что делает концессию нереализуемой в практическом плане. Ранее обсуждаемый в аграрной среде законопроект «Об объединении водопользователей» предусматривал передачу межхозяйственных мелиоративных систем в пользование создаваемым объединениям аграриев, осуществляющих мелиорацию. Однако соответствующий закон принят не был.
Проблемы изношенности государственных и коммунальных систем мелиорации на практике пытаются решить за счет международных финансовых организаций (это предусмотрено и Стратегией). Так, например, в мае 2019 года был подписан меморандум между Министерством экологии и природных ресурсов Украины и ЕБРР о сотрудничестве в области управления оросительными системами. Первым этапом сотрудничества в этой сфере должна стать модернизация Нижнеднестровской ирригационной системы в Одесской области. ЕБРР, в свою очередь, указывал на необходимость изменения подхода к установлению тарифов в сфере мелиорации.
Во второй ситуации, когда обрабатываемые земли не имеют доступа к существующей мелиоративной системе, проблема обеспечения орошения целиком и полностью ложится на плечи заинтересованного землепользователя. В этом случае требуется решить ряд практических задач: найти источник водоснабжения, организовать подачу воды к участкам и организовать инфраструктуру.
Читать по теме: Пыль в глаза: откуда берутся пылевые бури и Как на это влияет сельское хозяйство
Юридические особенности
С юридической точки зрения также существует ряд особенностей. Внедрение мелиоративных решений на площади более 20 га подлежит оценке влияния на окружающую среду в соответствии с Законом Украины «Об оценке влияния на окружающую среду», которая должна быть проведена до начала работ по мелиорации.
Строительство мелиоративной системы производится в общем порядке, предусмотренном законодательством о градостроительной деятельности, — с предварительным получением градостроительных условий и ограничений, получением разрешения на выполнение строительных работ и вводом построенной мелиоративной системы в эксплуатацию. Необходимо также озаботиться наличием прав на земельные участки (аренда, сервитут), на которых будет расположена инфраструктура мелиоративной системы.
При этом проектная документация на строительство мелиоративной системы подлежит комплексной государственной экспертизе согласно ст. 31 Закона Украины «О мелиорации земель». Также работы, требующие снятия верхнего плодородного слоя (например, для прокладки трубопроводов), будут требовать получения соответствующего разрешения и разработки рабочего проекта землеустройства по рекультивации.
Наконец, забор воды для целей орошения потребует получения разрешения на специальное водопользование. Стоит отметить, что ст. 51 Водного кодекса Украины не предусматривает возможность передачи водного объекта (например, пруда) в аренду для сельскохозяйственных целей (в том числе для обеспечения мелиоративных мероприятий). Поэтому орошение должно производиться на основании разрешения на специальное водопользование, а для целей размещения инфраструктуры мелиоративной системы (например, насосной) потребуется оформление прав на прибрежные земельные участки.
Соответственно, проектирование и строительство мелиоративной системы на ранее неорошаемых землях на практике доступно скорее крупным агропроизводителям, чем малым фермерам, поскольку одно только оформление разрешительной документации в полном соответствии с законодательством требует значительного финансирования.
Мелиорация арендованных земель
Арендаторы земельных участков, которые рассматривают возможность строительства мелиоративной системы, стоят перед очевидными проблемами. Во-первых, инвестиции в мелиорацию арендованной земли — это улучшение имущества другого лица. Во-вторых, потеря права аренды может привести к потере инвестиций в мелиорацию и инфраструктуры мелиоративной системы.
Мелиоративная система относится к улучшениям земельного участка. Расходы на такое улучшение могут подлежать компенсации на основании положений Закона Украины «Об аренде земли» при условии, что положениями договора аренды предусматривалось право арендатора производить такие улучшения и арендодатель письменно согласовал улучшения.
Компенсация может быть осуществлена и путем предоставления скидок на арендную плату, что может быть актуальным для долгосрочных договоров аренды.
Перед тем как принимать решение о развитии мелиорации арендованных земель, рекомендуется оценить юридические риски потери права аренды. Для этого требуется проверить договор аренды на соответствие требованиям законодательства, целостность землеустроительной документации и законность ее разработки и утверждения, законность приобретения земельного участка арендодателем и регистрацию прав на землю в Государственном реестре вещных прав, а также регистрацию арендованного участка в кадастре. Необходимо будет проверить правовой статус арендодателя и его финансовое состояние (отдельно стоит учесть, что с 2019 года в Украине действует институт банкротства физических лиц). Перед началом внедрения мелиоративных решений рекомендуется заранее продлить срок аренды, согласовать и включить в условия договора аренды порядок компенсации расходов арендатора на мелиорацию.
Компенсация инвестиций
Ст. 27 Закона Украины «Об охране земель» предусматривает возможность применения стимулирующих мер для землепользователей, осуществляющих мелиорацию. Это и предоставление налоговых и кредитных льгот, и освобождение от платы за землю (актуально для арендаторов государственной или коммунальной земли и собственников земельных участков).
Однако применение таких мер должно быть предусмотрено Государственным бюджетом или соответствующим местным бюджетом. Кроме того, соответствующие стимулирующие меры должны осуществляться в соответствии с общегосударственной или региональной программой охраны земель.
На практике же все сложнее. Либо в бюджетах не предусмотрено финансирование льгот для тех, кто внедряет мелиоративные решения, либо соответствующие программы не предусматривают прямого финансирования частных инвесторов в мелиорацию.
В 2008-2012 гг. на основании утвержденного Кабинетом Министров Порядка использования средств, предусмотренных в государственном бюджете для государственной поддержки производства продукции растениеводства на орошаемых землях, применялась практика компенсации 50% расходов агропроизводителей на оплату электроэнергии, затраченной на орошение. Другие меры прямого финансового стимулирования касались финансирования Госводагентства для целей ремонта и модернизации существующих мелиоративных систем.
Не предусмотрены законодательством и льготы относительно ввоза оборудования для мелиорации. Хотя ранее законопроекты, предусматривающие такие льготы, предлагались на рассмотрение парламенту. Действующие программы компенсации части стоимости отечественного сельхозоборудования позволяют компенсировать 25% стоимости приобретенных дождевальных машин отечественного производства, что является весьма ограниченной стимулирующей мерой.
Ст. 25 Закона Украины «О мелиорации земель» предусматривает, что пользователь значительной части земельного массива, на котором осуществляется мелиорация, имеет право на компенсацию расходов на мелиорацию земельных участков в рамках массива или смежных земельных участков, не пребывающих в его пользовании, на основании договоров с собственниками или пользователями таких участков.
Таким образом, на практике мелиорация остается в значительной степени заботой землепользователей. Инвестиции в развитие мелиоративных систем следует планировать, исходя из понимания, что окупаться они будут исключительно за счет результатов бизнес-деятельности самого инвестора.
Наталья Кочергина, партнер, руководитель практики недвижимости и строительства DLA Piper
