Моделі міністерств у ЄС: хто і як керує агросектором — і чому Україна знову «особлива»
Україна готується до зміни прем'єр-міністра і перезапуску уряду. Також планується укрупнення міністерств: Мінекономіки, Мінагрополітики та Мінекології можуть об'єднатися в Міністерство ресурсів під управлінням Олексія Соболєва, нинішнього першого заступника міністерства економіки.
Якщо злиття відбудеться — воно стане вже другою спробою укрупнення відомств за час роботи цього уряду. У серпні 2019 року аграрне відомство приєднали до Мінекономіки, екологічне об'єднали з енергетичним, а Мінветеранів — з міністерством з питань тимчасово окупованих територій. Урядова реформа зіткнулася з жорсткою критикою, тому у 2021 році міністерства повернулись до роботи у звичному режимі.
Проте остаточно питання укрупнення так і не знято. До ідеї повертались у 2022, 2023 та 2024 році. Ще місяць тому питання підпорядкування аграрного відомства вважалось закритим, проте до нього повернулись кілька днів тому. Latifundist.com нагадує історію трансформацій міністерств та звертається до міжнародного досвіду: а може, для АПК дійсно не потрібне окреме відомство?
Плюси та мінуси укрупнення міністерств
Про ідею злиття трьох міністерств стало відомо 14 липня. Станом на 15 липня на неї досі не відреагували основні аграрні асоціації та народні депутати з профільного парламентського комітету. В приватних розмовах політики та керівники асоціацій однаково пояснюють небажання коментувати тему злиття: остаточне рішення ще не ухвалено. Запропонований варіант поки вважається проміжним, і після розгляду в Верховній Раді 16 липня його параметри можуть сильно змінитися. Ймовірно, рішення про злиття міністерств взагалі відхилять.
Попри відсутність жвавої реакції політиків та агробізнесу зараз, перспективи об'єднання вже неодноразово обговорювались за останні шість років. Злиття Мінекономіки та Мінагро викликало переважно негативну реакцію та стурбованість, а саме:
- «Українська зернова асоціація» та «Всеукраїнська аграрна рада» послідовно виступали проти об’єднання. Причина — аграрний сектор є головним постачальником валютної виручки в країну та забезпечує роботою мільйони селян. Міністерство економіки не зможе приділяти достатньо уваги профільним аграрним питанням, як-от відкриття нових ринків для української продукції;
- «Перестановки» в міністерствах призводять до звільнення професійних кадрів, що негативно впливає на ефективність об'єднаного відомства.
- Міністерствам підпорядковуються додаткові держоргани, які в разі злиття чи роз'єднання міністерств змінюють підпорядкування. Наприклад, Держпродспоживслужба до злиття підпорядковувалась Мінекономіки. Після ланцюжка реформ відомство залишилось у подвійному підпорядкуванні: його політику визначає Мінагро, а управлінням займається Мінекономіки. Аналогічно Держрибагентство і Держводагентство мають частину спільних повноважень, але різне підпорядкування — перше належить до Мінагро, а друге — до Мінекології.
Сектор АПК створює 20% ВВП України, і 59% валютного виторгу, нагадує в інтерв'ю діючий міністр агрополітики Віталій Коваль.
«Вище політичне керівництво чітко розуміє, що окреме профільне міністерство необхідне для євроінтеграції. Друге — це забезпечення продовольчої безпеки. Представляти інтереси агросектору і формувати державну політику має окреме міністерство. Впевнений, ніхто не стане повторювати помилку, яку зробили кілька років тому. У нас є внутрішній девіз: «ніщо про агро без Мінагро»
Цього разу уряд робитиме кадрові перестановки під конкретних політиків, підкреслює на умовах анонімності представник української аграрної асоціації.
«Зараз все зводиться до того, що в уряді дуже коротка «лавка запасних» і дефіцит кадрів. Тому міністерства формуються під конкретних людей, які, як мені здається, можуть «тягнути» певний напрямок і показувати свою ефективність. Таким урядовцям дають додаткові повноваження і відомства», — пояснює він.
Співрозмовник видання додає, що Міністерство ресурсів, яке консолідуватиме промисловість, АПК і екологічні питання, стане в разі створення «мега–міністерством». Відповідно, його керівник матиме такі повноваження і концентрацію впливу, якої не матиме жоден з інших міністрів. Це буде фактично посада віцепрем'єр-міністра.
Хоча комбінація «Мінекономіки+Мінагро» не спрацювала у 2019 році і була скасована, об'єднання міністерств може бути цікавим у форматі «Мінагро+Мінекології». З погляду євроінтеграції і переговорів про вступ до ЄС може бути доцільним об'єднання цих відомств для спільної імплементації євростандартів і екологічних норм.
Схожу думку раніше висловлював в інтерв'ю голова наглядової ради ІМК Алекс Ліссітса. Він вважає ліквідацію Мінагро безглуздою, проте бачить сенс доукомплектувати його фахівцями з європейського права, які розуміють принцип роботи європейських інституцій і зможуть побудувати співпрацю з ЄС і проведення реформ. Також варто додати міністерству повноваження щодо управління сільськими територіями та громадами.
«Україна має проблеми з депопуляцією в сільських регіонах, урбанізацією населення тощо. Тому я б розширив повноваження Мінагрополітики на розвиток сільських територій, як це працює в більшості країн світу. Можливо, додав би частину повноважень захисту навколишнього середовища сільських регіонів»
Втім, конфігурація можливого об'єднання, і чи взагалі воно відбудеться — питання. Бюджет під об'єднане міністерство так і не затверджений, пише нардеп Ярослав Железняк.
«Про економію ресурсів від обʼєднання міністерств. Тільки що бюджетний комітет схвалив за основу проєкт 13439-3. І знаєте що? Там всі видатки на всі старі/ нові міністерства залишаються в тому самому обсязі. Навіть на Міністерство єдності. Ось така потужна економія»
Разом чи окремо: досвід Європи
Позаяк Україна йде до вступу в Євросоюз, для нас доцільно орієнтуватись на вже перевірені моделі управління агросектором у країнах-членах ЄС. Підходи бувають різні: десь працює окреме міністерство агрополітики, десь його повноваження частково виконує міністерство економіки. Найчастіше сільськогосподарське відомство управляє супутніми активами: лісовими ресурсами, рибальством та аквакультурою, меліорацією та зрошуванням, селекційним наглядом, контролем за обігом харчових продуктів. Часто аграрне відомство частково здійснює екологічну політику.
Основні конфігурації повноважень в країнах ЄС такі:
«Агро + громади» (Франція, Італія, Іспанія, Фінляндія, Польща, Румунія, Ірландія, Чехія, Литва). Агрополітикою в цих країнах займається окреме профільне міністерство. Крім АПК та продовольчої безпеки йому підпорядковане рибальство, лісове господарство, розвиток сільських територій та просування агропродукції на міжнародних ринках.
«Агро + екологія» (Німеччина, Данія, Швеція, Австрія). Аграрна політика перебуває у віданні профільного міністерства, повноваження охоплюють аграрний сектор, продовольчу безпеку, контроль за харчовими продуктами та екологічну стійкість. Може виконувати частину функцій профільного екологічного міністерства або бути об'єднаним з ним.
«Агро + екологія + громади» (Нідерланди). Міністерство сільського господарства, природи та якості харчових продуктів займається формуванням агрополітики, контролем якості харчових продуктів, охороною природи та біорізноманіття, рибальством та лісовим господарством, розвитком сільських територій.
Федеральний та регіональний уряд (Бельгія). Аграрна політика країни не централізована, а розподілена між федеральним урядом та регіональними урядами Фландрії, Валлонії та Брюсселя. Кожен регіон розробляє власну аграрну стратегію, бюджети та програми підтримки фермерів.
Для України цікавий приклад Естонії. Ця європейська країна у 2021 році об’єднала Міністерство сільського господарства з Міністерством довкілля для оптимізації держуправління. Проте дуже скоро у сфері виник конфлікт інтересів. Аграрна політика з фокусом на розвиток фермерства, вирубка лісів і кращий урожай суперечила таким екологічним цілям як збереження біорізноманіття та захист природи. В результаті вже у 2023 році уряд країни розділив відомство на окремі Міністерство регіональних справ та сільського господарства та Міністерство довкілля. Перше координує аграрну політику та інфраструктуру, підтримку фермерів, розвиток сільських територій, рибальство і аквакультуру. Друге відповідає за охорону біорізноманіття, екологічний контроль, лісове господарство, водні ресурси та реалізацію курсу Green Deal.
Примітно, що в жодній з країн ЄС Мінекономіки повністю не займається агропромисловим сектором. Проте у Фінляндії, Нідерландах, Швеції, Данії та Естонії міністерство економіки відіграє допоміжні функції: залежно від країни воно може координувати аграрні інновації, розробляти програми підтримки, забезпечувати аграрний експорт або займатись розвитком сільських територій.
Об'єднання Мінекономіки, Мінагро та Мінекології в одне міністерство не є звичною практикою для ЄС. В разі створення «мега-міністерства» Україна вдруге піде власним шляхом, аналогів якому у Євросоюзі зараз немає.
Також в країнах ЄС аграрне міністерство зазвичай має частину повноважень з управління природними ресурсами або управління сільськими громадами. Тому для синхронізації законодавства Україні, ймовірно, з часом доведеться переглядати повноваження відомств, додаючи аграрному міністерству функції з управління природними ресурсами, екологічними стандартами та розвитком сільських громад.
Олексій Козаченко, Latifundist.com
